L’Unione e la governance mondiale. Qual e' il suo ruolo?

Cronologia

• 24 ottobre 1945: entrata in vigore della Carta delle Nazioni Unite.
• Ottobre 1947: firma del GATT.
• 15-17 novembre 1975: primo vertice del G6 dei capi di Stato e di Governo a Rambouillet (Francia).
• 1976: il Canada aderisce al Gruppo dei Sei, dando vita al G7.
• 3-14 giugno 1992: primo Summit della Terra a Rio de Janeiro.
• 1 gennaio 1995: istituzione dell'Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC).
• 20-22 giugno 1997: la Russia entra a far parte del G7, che diventa in questo modo G8.
• 11 dicembre 1997: adozione del Protocollo di Kyoto per ridurre le emissioni di gas serra.
• 15 dicembre 1999: primo vertice dei ministri delle finanze del G20 e dei governatori delle banche centrali.
• 14-15 novembre 2008: primo vertice dei capi di Stato e di Governo dei Paesi del G20 per stabilire una risposta comune alla crisi economica e finanziaria globale ("nuovo" G20).
• 7-18 dicembre 2009: COP 15, Conferenza delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico a Copenaghen.
• 1 dicembre 2010: lancio del Servizio Europeo di Azione Esterna, un anno dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
• 29 novembre-10 dicembre 2010: COP 16, Conferenza delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico a Cancún (Messico).
• 3-4 novembre 2011: vertice del G20 a Cannes (Francia).
• 28 novembre- 9 dicembre 2011: COP 17, Conferenza delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico a Durban (Sud Africa).
• 4-6 giugno 2012: 'Rio +20', Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile (terzo Summit della Terra).

Sommario

In un momento di crescente interdipendenza tra i Paesi e di un loro mutato equilibrio di potere, in particolare con la crescita economica della Cina e di altre economie emergenti, l'UE sta cercando di definire il proprio ruolo nella governance globale.

Anche se 'governance globale' è un termine relativamente nuovo, si riferisce ad una questione molto antica: la cooperazione tra Stati sovrani riguardo alle sfide comuni, che, prima limitate soprattutto alla pace e alla sicurezza, si sono moltiplicate negli ultimi anni e comprendono i negoziati commerciali sulle riduzioni tariffarie, l'agricoltura e i diritti di proprietà intellettuale, le risposte alle crisi economiche e finanziarie, le questioni ambientali come il cambiamento climatico e la biodiversità, la lotta al terrorismo, la proliferazione nucleare, l’immigrazione, la droga e il traffico di esseri umani, le pandemie.

La cooperazione su questi temi si sviluppa attraverso istituzioni formali - come le Nazioni Unite, l'Organizzazione Mondiale del Commercio e anche la stessa UE - e attraverso summit più informali, come il G8 o il G20 e le conferenze intergovernative sui cambiamenti climatici e la biodiversità.

Gli anni recenti hanno portato alla ribalta divergenti interessi nazionali, difficoltà nell'attuazione pratica degli accordi e mancanza di fiducia tra le parti negoziali in diversi settori. Uno dei problemi principali è il fenomeno del 'free riding', che si verifica nel momento in cui i singoli Paesi scelgono di non addossarsi l'onere di una politica, scaricandolo su qualcun altro; un buon esempio di ambito in cui si applica il free riding è quello del cambiamento climatico, in cui i costi economici della riduzione delle emissioni di CO2 sono nazionali, mentre i benefici potenziali sono condivisi in tutto il mondo.

Le istituzioni e i dibattiti atti a favorire la cooperazione internazionale sono ancora in fase di sviluppo e una questione chiave è una riforma della rappresentanza in tali organismi che rifletta la realtà del 21° secolo e in particolare il crescente potere economico di Paesi quali Cina, India e Brasile.

Tutto ciò sta accadendo in un contesto in cui, dal momento dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l’Unione europea ha riposto grandi ambizioni nel diventare una potenza forte nell'ambito degli affari internazionali, specialmente con la creazione del Servizio Europeo di Azione Esterna.

Questioni

Il Servizio Europeo di Azione Esterna

Le ambizioni di politica estera dell'Unione sono state alimentate con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel dicembre 2009. Tra le sue innovazioni si ricordano la creazione della carica di Alto Rappresentante per gli Affari Esteri dell'Unione europea, ruolo attualmente rivestito dalla baronessa Catherine Ashton, la promozione delle rappresentanze estere della Commissione europea a vere e proprie ambasciate dell'UE e l'istituzione del Servizio Europeo di Azione Esterna (SEAE).

Da allora, tuttavia, i risultati sono stati piuttosto contrastanti: dopo non essere riuscita a farsi garantire piena rappresentanza in seno all'Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel settembre 2010, una votazione dell'Assemblea composta da 192 membri nel maggio 2011, ha visto 180 Paesi votare a favore della concessione all'Unione dello status di 'super osservatore', che non fornisce il diritto di veto, ma permette ai suoi rappresentanti, in questo caso a Catherine Ashton, di parlare a nome dell'Unione europea. Tuttavia, i Paesi europei hanno assistito ad una riduzione della loro presenza presso il Fondo monetario internazionale e la Banca mondiale per far posto ad economie emergenti.

In certa misura ciò è un riflesso inevitabile del declino relativo del peso demografico ed economico dell'Europa. Allo stesso tempo, alcuni sostengono che l'influenza dell'UE all'estero sia proporzionale alla sua spesa estera o alle dimensioni del suo corpo diplomatico, mentre la leadership di Ashton è stata spesso criticata per presunta passività.

Nella recente crisi libica, in cui Francia e Gran Bretagna hanno svolto un importante ruolo, l'UE non ha rivestito una parte determinante. Questi sviluppi non rappresentano un buon auspicio per la capacità dell'UE di rappresentare se stessa all'estero, anche nelle istituzioni e nelle sedi internazionali. Tuttavia, Pierre Vimont, il nuovo segretario generale del SEAE, ha recentemente fatto notare che l'integrazione europea è un processo lento ma costante.

Il processo di rimodellamento del ruolo dell'Europa inizia dalla rappresentanza

Il problema della rappresentanza europea è ricorrente nelle varie sedi internazionali. Gli Stati membri dell'UE in genere tendono ad essere sovra rappresentati per ragioni storiche e le nazioni emergenti hanno iniziato a spingere per ottenere maggior peso. Il capo della Banca Mondiale, Robert Zoellick, per esempio, ha riferito che molti Paesi emergenti trovano "un pò strano che tra quelle 25, 26 persone presenti al G20, circa nove siano europee". Guardando all'altra faccia della medaglia, la stessa UE spesso non è pienamente rappresentata o accade che le sue posizioni circa determinati argomenti risultino come "diluite" a causa della molteplicità degli attuali membri.

Gli Stati dell'UE sono fortemente rappresentati nel Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Francia e Regno Unito, usciti vincitori dalla seconda guerra mondiale, detengono infatti due dei cinque seggi permanenti e possiedono il potere di veto (insieme agli Stati Uniti, la Cina e la Russia). I Paesi dell'UE vengono rappresentati a rotazione come membri non permanenti del Consiglio di Sicurezza e, essendo presenti in entrambi i blocchi regionali dell'"Europa orientale" e dell'"Europa occidentale", l'Unione presenta in genere sempre tre membri non permanenti in seno al Consiglio.

Ciò significa che l'Unione detiene spesso un terzo dei seggi del Consiglio di Sicurezza, di cui due con poteri di veto. I tentativi di riformare il Consiglio di Sicurezza dell'ONU non sono giunti ad alcuna conclusione e India, Brasile, Giappone e Germania sono stati spesso proposti come potenziali nuovi membri permanenti.

Gli Stati membri inoltre sono sovra rappresentati presso il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale, con un massiccio 32% dei diritti di voto del FMI e otto dei 24 seggi in seno al Consiglio Esecutivo dell'organismo.

Lo scorso ottobre, il G20 ha accordato la riduzione dell'influenza del voto degli Stati membri, conferendola piuttosto ai Paesi emergenti, ai quali sono stati inoltre attribuite due cariche presso il Comitato Esecutivo, presiedute precedentemente dai Paesi dell'UE. Queste riforme entreranno in vigore nel 2012 e un'ulteriore revisione è prevista per il 2020. Nel mese di aprile 2010, la Banca Mondiale ha riformato in modo simile il sistema di voto, anche se in maniera meno radicale, portando il peso del voto dei membri dell'UE dal 28,54% al 26,32%.

Dato che gli affari monetari sono una competenza esclusiva dell'Unione europea per ciò che concerne i Paesi che hanno adottato l'euro, numerosi osservatori e attori, tra cui il presidente del Consiglio europeo, Herman Van Rompuy, hanno però richiesto una piena rappresentanza della zona Euro nel FMI.

La governance economica: liberalizzazione del commercio e gestione delle crisi

L'importanza del commercio internazionale, gli investimenti esteri diretti e i tassi di cambio relativamente stabili per l'economia globale hanno portato ad una significativa interdipendenza tra le economie mondiali. Gli sforzi di cooperazione internazionale finalizzati a gestire questa interdipendenza hanno una lunga storia. In termini di istituzioni, l'inizio della cooperazione può essere rintracciato nella creazione della Banca Mondiale, del  Fondo Monetario Internazionale e nell'Accordo Generale sulle Tariffe Doganali e sul Commercio (GATT, precursore dell'Organizzazione Mondiale del Commercio), successivamente alla Seconda Guerra Mondiale.

Summit periodici delle maggiori economie del mondo risalgono al 1975, quando ha avuto luogo il vertice G6 in seguito alla crisi petrolifera del 1973 e alla prospettiva di una fase prolungata di stagflazione.

Inizialmente frequentati solo dai Paesi più ricchi del mondo, questi vertici sono stati gradualmente ampliati per includere nel G20 le maggiori economie del mondo, tra cui Cina, India, Brasile e Russia (i cosiddetti 'Bric').

L'interdipendenza economica internazionale è stata confermata durante la crisi finanziaria del 2007, così come la conseguente recessione che, pur partendo dagli Stati Uniti, ha dimostrato di avere durevoli ripercussioni globali. La governance economica globale oggi è concentrata nel mitigare gli effetti di questa crisi. I governi si preoccupano di numerosi problemi, tra cui:

• Protezionismo: durante il primo vertice G20 dei capi di Stato e di governo, avvenuto nel novembre 2008, un forte accento è stato posto sulla prevenzione delle mosse protezionistiche.
• Guerre monetarie: i governi sono naturalmente inclini a rilanciare le esportazioni del loro Paese svalutando la propria moneta, rendendo così i propri prodotti più competitivi. Sia gli Stati Uniti che l'Unione europea sono  particolarmente preoccupati per l'attuale valutazione dello Yuan cinese.
• Riserva mondiale di valute: la stragrande maggioranza delle riserve di valuta estera è in dollari statunitensi, e ciò ha sollevato interrogativi circa i vantaggi che ne deriverebbero agli Stati Uniti e il fatto che la vulnerabilità dell'economia mondiale dipenda dalle fluttuazioni di quella statunitense. L'Unione europea, la Cina e altri Paesi si sono dimostrati attivi nella promozione di valute alternative o di un paniere di valute che rivaleggiassero con il dollaro USA.
• Incentivo al coordinamento: molti Paesi, in particolare gli Stati Uniti, hanno utilizzato bassi tassi di interesse, un aumento della spesa pubblica e l'acquisto di titoli di Stato per stimolare la domanda e quindi incoraggiare la crescita nonostante la recessione. Ciò ha portato a tensioni con i partner commerciali preoccupati che ciò possa destabilizzare le loro economie, incoraggiando le pressioni inflazionistiche e  svalutando artificialmente la moneta.
• Regolamentazione finanziaria: tra le radici della crisi del 2007 si annoverano le condizioni di credito facile, la deregolamentazione, la bolla immobiliare. L'UE e la comunità internazionale da allora sono stati coinvolti nella regolazione del settore finanziario per evitare il ripetersi di tali condizioni.
• Prezzi delle materie prime: la ripresa economica è stata accompagnata dalla volatilità dei prezzi dei prodotti alimentari e dell'energia, minacciando sia la crescita economica che il potere d'acquisto dei consumatori, ed è stata un fattore cruciale nella determinazione dei recenti disordini nel mondo arabo e in altri Paesi. Alcune nazioni, in particolare la Francia, hanno citato la speculazione come causa e hanno cercato di mitigare il problema mediante la cooperazione internazionale. La governance economica è stata al centro dell'agenda UE, in particolare dopo la crisi del debito greco e irlandese.

Governance ambientale: ambizioni crescenti, ma applicazione limitata?

La cooperazione ambientale globale è molto più recente e meno sviluppata di quella in atto nel campo economico o della sicurezza. Tuttavia, negli ultimi dieci anni, le convenzioni ambientali si sono moltiplicate, portando ad un mosaico di accordi e regolamenti. Le imprese hanno creato propri servizi ambientali e sono state stabilite nuove ricerche e istituzioni accademiche.

Gli sforzi internazionali sono stati ampiamente sviluppati dopo il  'Summit della Terra' del giugno 1992 a ​​Rio de Janeiro, in seguito all'adozione di importanti convenzioni sul cambiamento climatico e la biodiversità. A livello mondiale le due principali istituzioni attualmente coinvolte sono la United Nations Environment Programme (UNEP), fondata nel 1972, e la Commissione delle Nazioni Unite per lo Sviluppo Sostenibile (CSD), creata nel 1992.

Nel maggio 2012 si terrà un nuovo 'Summit della Terra', Rio +20. Il vertice cercherà di determinare gli strumenti politici utili a rilanciare l'economia verde, compresa la rimozione delle sovvenzioni e dell'imposizione delle tasse sulle attività che danneggiano l'ambiente. I Paesi esploreranno anche la possibilità di istituire un 'Organizzazione Mondiale dell'Ambiente' per consolidare le istituzioni ambientali, nonché gli accordi creati finora.

Dal 1995 i summit mondiali si sono svolti nel contesto della Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC), nel tentativo di creare accordi collettivi per ridurre le emissioni di gas serra e mitigare gli effetti del cambiamento climatico. Nel dicembre 1997, è stato adottato in Giappone il Protocollo di Kyoto, che fissa obiettivi vincolanti per ridurre le emissioni di gas serra nei Paesi industrializzati. Gli Stati Uniti, secondo produttore mondiale di carbonio, hanno rifiutato di ratificare l'accordo, che scade nel 2012 e la cui estensione non è certa a causa dell'opposizione di Paesi come il Giappone, la Russia e il Canada.

La Conferenza di Copenaghen del dicembre 2009 è stata considerata un fallimento. Era noto che l'Unione europea sarebbe stata esclusa dai negoziati per redigere un accordo finale non vincolante, in gran parte negoziato bilateralmente dagli Stati Uniti e dalla Cina, mentre nel 2010, la conferenza dell'UNFCCC a Cancún ha portato ad un accordo relativamente modesto che ha formalizzato quello di Copenaghen come parte del processo delle Nazioni Unite, istituito un Fondo Verde e previsto dei trasferimenti di tecnologie da Nord a Sud. 

Altri accordi che hanno avuto maggiore successo includono l'adozione da parte di 190 paesi del Protocollo di Nagoya sulla biodiversità, che pone l'obiettivo di destinare il 17% delle terre emerse del mondo a riserve naturali entro il 2020.

L'UE dà il buon esempio attraverso la governance dell'Europa continentale

L'UE si è adoperata per esportare il suo modello di integrazione regionale in altre parti del mondo.

In Oriente e nel Sud-est asiatico, gli sforzi di integrazione regionale sono ostacolati da forti differenze culturali, da sistemi politici molto diversi e dall'incompleta riconciliazione del dopoguerra. Alcune delle organizzazioni hanno raggiunto un grado limitato di integrazione, in particolare nella sfera economica: l'Associazione delle Nazioni del Sud-Est Asiatico (ASEAN), l'Accordo Nordamericano per il Libero Scambio (NAFTA), il Mercosur in America del Sud, il Consiglio di Cooperazione del Golfo e la Comunità di Sviluppo dell'Africa Meridionale.

Esistono anche organismi pan-regionali che hanno generalmente ottenuto un'integrazione piuttosto limitata, in particolare l'Unione Africana, l'Unione delle Nazioni Sudamericane (Unasur) e la Lega Araba.

L'UE ha incoraggiato gli sforzi di integrazione regionale, in gran parte attraverso l'assegnazione di specifici aiuti allo sviluppo. Per il periodo 2007-2013 EuropeAid, direzione generale per lo sviluppo e la cooperazione all'esterno del'Unione europea, ha assegnato 775 milioni di euro per l'assistenza regionale in Asia, e oltre 740 milioni all'African Peace Facility per i progetti di promozione del dialogo regionale e delle operazioni di peacekeeping in Somalia, Darfur e nella Repubblica Centrafricana.
Infine un totale di circa 175 milioni è stato stanziato in supporto agli sforzi di integrazione regionale in America Latina, in particolare per l'America centrale, la Comunità andina e il Mercosur.

Posizioni

In un discorso tenuto in occasione del suo insediamento nel novembre 2009, il presidente del Consiglio europeo, Herman Van Rompuy, ha definito il 2009 "il primo anno di governance globale, grazie all'istituzione del G20 nel bel mezzo della crisi finanziaria". Ha aggiunto che "la conferenza sul clima di Copenaghen rappresenta un altro passo verso la gestione globale del nostro pianeta".

In un discorso alle Nazioni Unite nel mese di febbraio, anche l'Alto Rappresentante dell'UE, Catherine Ashton, ha definito l'integrazione regionale come un passo verso la governance globale, dichiarando che "le organizzazioni regionali rappresentano i mattoni della governance globale, con una duplice responsabilità. In primo luogo, la responsabilità di migliorare il diritto alla sicurezza, allo sviluppo e ai diritti umani nella propria regione. In secondo luogo, la responsabilità di sostenere gli sforzi delle Nazioni Unite per promuovere questi obiettivi in tutto il mondo".

Riflettendo sui nuovi modelli di governance globale, alla luce della crisi finanziaria ed economica, Joseph Deiss, presidente dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, ha sottolineato che il G20 è stato determinante nell'affrontare rapidamente la situazione in modo concertato e coordinato. "Ma l'efficienza non significa legittimità," ha aggiunto. Infatti il G20 non può essere una pratica standard, ha continuato Deiss. "Credo che l'ascesa del G20 sulla scena internazionale abbia dato una salutare sveglia: abbiamo decisamente bisogno di una governance globale per affrontare le sfide globali, ma perché questo sistema sia efficiente e rappresentativo, deve combinare le leadership, la legittimità e le competenza". "Se il G20 può vantare un vantaggio comparato per quanto riguarda la leadership, la legittimità spetta alle Nazioni Unite e alla sua Assemblea Generale", ha sottolineato Deiss.

Nel corso di una recente tavola rotonda, il direttore dell'Organizzazione Mondiale del Commercio, Pascal Lamy, ha affermato che "il G20, al contrario di molte percezioni del pubblico, non è un 'governo mondiale'. E' un importante tassello necessario in un sistema molto complesso costituito da molti altri bit".

Lo scrittore e presidente della Foundation on Economic Trends, Jeremy Rifkin, ha affermato che "gli Stati nazione non scompariranno, le città non scompariranno, le regioni non scompariranno, ma andranno a far parte di una rete più disciplinata, basata sul modello continentale. In questo modo l'UE ha la possibilità di integrare il proprio spazio continentale con le regioni partnership e creare un sistema unico".

Links

Unione europea

Servizio Europeo di Azione Esterna: Links to EU representation to international and regional organisations

Servizio Europeo di Azione Esterna: EU delegation to the OECD and UNESCO

Servizio Europeo di Azione Esterna: EU permanent mission to the WTO, UN office and other international organisations in Geneva

Servizio Europeo di Azione Esterna: EU representation at the United Nations

Servizio Europeo di Azione Esterna: Sito web

Commissione europea: EuropeAid's regional aid and cooperation

Commissione europea: Archived page on global governance

Organizzazioni Internazionali

Nazioni Unite: Framework Convention on Climate Change

Nazioni Unite: Convention on Biological Diversity

Nazioni Unite: Commission for Sustainable Development

Fondo Monetario Internazionale

Banca Mondiale

United Nations: United Nations Environment Program

United Nations: Rio+20 'Earth Summit' 2012

World Trade Organization

Think tanks e Istituti accademici

Consiglio Accademico del Sistema delle Nazioni Unite: Journal of Global Governance

Forum for a New World Governance

Global Governance Institute

Istituto Europeo per gli Studi sulla Sicurezza: Section on Global Governance

Centro per gli Studi Politici Europei: Upgrading the EU's Role as Global Actor:

Istituto Europeo per gli Studi sulla Sicurezza: Joint Report with US National Security Council: Global Governance 2025

London School of Economics: Centre for the Study of Global Governance

European University Institute: Robert Schuman Centre Global Governance Programme

Notre Europe: Europe and World Governance

Istituto Affari Internazionali - IAI